Obří strukturální problém: Česká fiskální politika se dlouhodobě chová spíše procyklicky

Když na českou ekonomiku v roce 2009 plnou silou udeřila globální finanční krize, státní rozpočet se propadl do dosud nevídaného schodku. A to jak v absolutních částkách, tak v poměru k hrubému domácímu produktu. Namísto toho, aby stát plnil svou stabilizační úlohu a hlubokým deficitem vzniklým v důsledku jedné z největších hospodářských krizí po 2. světové válce se nenechal příliš vykolejit, přišla poměrně rázná opatření. Jejich cílem bylo vrátit státnímu rozpočtu, potažmo rozpočtům veřejným rovnováhu.

Jenže to se stejně příliš nepodařilo (ještě v roce 2012 deficit převyšoval 100 miliard korun, respektive 2,5 procenta HDP) a „úsporová“ rétorika tehdejší vlády nejspíše výrazně přispěla k další recesi, kterou si tuzemská ekonomika prošla v letech 2012 a 2013, zatímco drtivá většina zemí, které rovněž finanční krize drasticky zasáhla, se již mohla těšit z obnoveného hospodářského růstu. Tehdejší ministr financí Miroslav Kalousek dokonce v pozdějších letech uznal, že jeho škrty kombinované s růstem některých daní byly až příliš tvrdé.

Stejné chyby, stejné známky

Mohli jsme si myslet, že nová vládní garnitura se z chyb svých předchůdců poučila, avšak opak je pravdou. I když ekonomika po roce 2013 nabírala celkem slušně na obrátkách, rozpočtový schodek sice postupně klesal, avšak o systematickém vytváření přebytků na špatné časy nemohla být zdaleka řeč. Ba naopak přišlo několikeré zvýšení důchodů nad rámec zákonné valorizace, slevy na jízdném, zvyšování počtu zaměstnanců ve veřejném sektoru i jejich platů a tak dále.

Fiskální politika tak mačkala plyn, ačkoli si měla nohu připravit spíše na sešlápnutí brzdového pedálu. Ekonomika se začala přehřívat, což se mimo jiné projevovalo stále klesající nezaměstnaností a zvyšujícími se inflačními tlaky. Právě do období jen těsně předcházejícího covidové krizi spadají počátky inflačního příběhu, který aktuálně prožíváme. To však nyní ponechme stranou.

Koronavirová pandemie představovala onu pověstnou černou labuť, která utnula relativně dlouhé období nepřetržité konjunktury. Přišly lockdowny s očekávaným tvrdým dopadem na celé hospodářství včetně trhu práce. Aby vláda zabránila nejhoršímu, zcela správně svou fiskální politiku uvolnila. V souladu s ní tak činila i centrální banka, která správně vyhodnotila možné zdrcující dopady na ekonomiku v případě, že bude situaci jen přihlížet.

Strukturální sekera za 100 miliard

Už už se zdálo, že vláda svou fiskální politiku časuje správně, a skutečně tak přispívá k makroekonomické stabilizaci. Jenže ani ne rok po přesunutí pandemického ohniska do Evropy v březnu 2020 dal Parlament zelenou takzvanému zrušení superhrubé mzdy. Ve skutečnosti šlo o snížení základu pro výpočet daně z příjmů fyzických osob ze superhrubé (hrubá mzda včetně odvodů zaměstnavatelů na pojistné za zaměstnance), aniž by se změnila sazba daně.

Přestože například think-tank IDEA při CERGE-EI zpracoval studii dopadů takového výrazného poklesu zdanění fyzických osob a alternativní konstrukci, která pracovala s valorizací daňových slev, zákonodárci schválili z hlediska fiskálních dopadů nejhorší možnou variantu. Státní rozpočet tak odhadem přišel o 90 až 110 miliard korun ročně. Na daňových změnách vedle toho nejvíce získali vysokopříjmoví lidé, zatímco poplatníci v nejnižším mzdovém decilu si přišli sotva na pár stokorun měsíčně.

A to vše v době, kdy česká ekonomika byla masivně zalívána penězi ze státního rozpočtu v rámci nejrůznějších programů, jež měly podnikatelům kompenzovat, že museli na čas zavřít své provozovny. Týkalo se to především sektoru cestovního ruchu, pohostinství a stravování, maloobchodu, kadeřnictví a podobných služeb, ale také řady průmyslových firem, včetně subdodavatelů, kteří v důsledku uzávěr přišli o odbyt.

Chvíli stabilizační, ale dopadlo to jako vždycky

Fiskální politika se tak během několika málo měsíců opět změnila z proticyklické v silně procyklickou. Jinými slovy, když se na jaře roku 2020 zdálo, že se vláda s fiskální politikou naučila zacházet správně, necelý rok poté dokázala, že to bylo skutečně jen zdání. Výsledkem byl dokonce ještě hlubší rozpočtový schodek v roce 2021 než v roce 2020. Zatímco v prvním covidovém roce česká ekonomika klesla o 5,5 procenta a deficit státního rozpočtu dosáhl 6,4 procenta HDP, v roce 2021 hospodářský výkon o 3,6 procenta stoupl, avšak rozpočtový deficit dosáhl bezmála 7 procent HDP.

Strukturální problém státního rozpočtu ovšem nebyl zdaleka řešen, natož vyřešen, ani v roce 2022. Strany současné vládní koalice sice měly ve svých programech pro volby do Poslanecké sněmovny na podzim 2021 jasně deklarovanou konsolidaci veřejných financí, dosud k ní však nepřistoupily. A to do značné míry z objektivních důvodů.

Sotva kabinet Petra Fialy získal důvěru v Poslanecké sněmovně, nepříliš daleko od našich východních hranic se stalo něco, o čem jsme si desítky let mysleli, že na evropském kontinentu není možné, že jeden stát (Rusko) vojensky napadne jiný stát (Ukrajinu). Přestože válečný konflikt neprobíhá v našem těsném sousedství, má řadu negativních vlivů na naše hospodářství i veřejné finance.

Konsolidace bude opět působit procyklicky

A nejde jen o vlnu válečných uprchlíků, kteří v České republice našli dočasné (a někteří možná i trvalé) útočiště a kterým vláda poskytla ze svého rozpočtu pomoc. Ta byla relativně malá. Ruku v ruce s vypuknutím války na Ukrajině se začala stupňovat i energetická krize. Ceny pohonných hmot, zemního plynu a elektřiny na spotových trzích začaly raketově růst.

Zejména dramatické zdražení plynu v důsledku postupného uzavírání přívodu z Ruska vneslo na trh nejistotu. Ceny energií se záhy začaly přetavovat do všeobecného nárůstu cenové hladiny prakticky po celé Evropě. Vláda se ocitla pod tlakem a začala hledat způsob, jak tyto negativní šoky tlumit a nedopustit, aby se zopakovala covidová krize, tentokrát jen převlečená do energetického hávu. I v tomto případě lze mít pochopení pro odložení konsolidace veřejných financí v čase. I zde šlo víceméně o jednorázovou krizovou situaci, která nutně nemá dopad na strukturální rozpočtové saldo.

Vláda si je nyní moc dobře vědoma, že rok 2023 nabízí jediné okno příležitostí pro představení vážně míněného konsolidačního plánu. Jde o okno, které je velmi úzké jak z časového, tak z věcného hlediska. Má-li si kabinet Petra Fialy zachovat jakous takous šanci na znovuzvolení na podzim 2025, musí najít odvahu pro zavádění rozpočtově nepopulárních opatření ještě letos, aby byla účinná už od příštího roku. Prosazení úsporných opatření však opět padne do doby, kdy ekonomika bude procházet útlumem či mírnou recesí a bude opět působit procyklicky.

Vláda se navíc bude muset vypořádat s dopady několikerých mimořádných valorizací penzí, které v plné nahotě ukázaly na dlouhodobou neudržitelnost českého důchodového systému. Musí tedy veřejné finance konsolidovat zároveň dnes i zítra.

Demografie neohrožuje jen důchodový systém

Prohlubující se nerovnováha důchodového systému ovšem zakrývá další rizika, která se týkají budoucího vývoje veřejných financí v souvislosti s nevyhnutelným demografickým stárnutím. A to otázku dlouhodobé finanční udržitelnosti zdravotnického systému nebo systému dlouhodobé péče. Jinými slovy, že stát nebude mít peníze na zajištění důstojných důchodů pro generaci takzvaných „Husákových dětí“, víme to a čím dál tím více to dochází i oné generaci. Že však systém veřejného zdravotního pojištění nebude schopen ufinancovat i kvalitní zdravotní péči, tušíme a dříve či později to bude tušit stále více lidí. Zcela ale ve veřejné debatě chybí téma ufinancovatelnosti dlouhodobé péče Jak z této pasti ven? S největší pravděpodobností to nepůjde bez zapojení dodatečných zdrojů do všech zmíněných systémů (vedle úpravy parametrů v důchodovém systému). To ale neznamená, že nutně musíme zvyšovat daňové zatížení práce. Možná by stačilo „vpustit“ do uvedených systémů více soukromých peněz, chcete-li, zvýšit spoluúčast pacientů na zdravotní péči či uživatelů pečovatelských služeb na poskytování dlouhodobé péče (LTCI).

Ne, nevolám po znovuzavedení poplatků ve zdravotnictví nebo po zvýšení plateb za dlouhodobou péči. Myslím si ale, že se zde otevírá prostor pro formu připojištění, ať už ve zdravotnictví, nebo právě v oblasti dlouhodobé péče. Naskýtá se rovněž otázka, nakolik se může rozvinout spolupráce mezi soukromým a veřejným sektorem při řešení nastíněných problémů. Pokud by do interakce mezi pojišťovnami a pojištěnci měl vůbec vstupovat stát, například nějakou incentivou, měl by tak činit střídmě a efektivně. Výsledkem rozhodně nemůže být vznik dalších finančních produktů podporovaných státem, kdy výsledkem bude pouze nárůst objemu státem vyplácených prostředků nebo daňových odpočtů bez adekvátního zmenšení břemene, které se na veřejné finance nabaluje. To bude jeden z hlavních úkolů současné, ale i každé další vládnoucí garnitury.