Úvod
Fialova vláda se ve svém programovém prohlášení zavázala připravit „takovou reformu, která zohlední zásluhovost a také podpoří mezigenerační solidaritu v rodinách. Reforma penzijního systému bude postavena na celospolečenském konsenzu, který zajistí dlouhodobou perspektivu“ (Fiala a kol., 2022). Důchodová reforma je zde rozvedena do 16 bodů; prvních 5 bodů uvádí 4 „složky“ penzijního systému:
• Realizujeme a do konce roku 2023 předložíme skutečnou důchodovou reformu s cílem nastavení stabilního systému férových důchodů.
• Připravíme návrh důchodové reformy, který se bude skládat ze dvou hlavních složek a třetí, dobrovolné, základní složka se zvýší a bude reflektovat požadavky na důstojnost života ve stáří a finanční možnosti státu.
• Zásluhová složka bude vycházet z odvodů do pojistného systému a počtu vychovaných dětí.
• Dobrovolná složka bude zřízena ve formě státního nebo veřejnoprávního fondu, inspirovaná zahraničními zkušenostmi.
• Zachováme a budeme podporovat soukromé penzijní spoření.
První 2 složky (pilíře) jsou „hlavní“, přičemž základní složka má být rovným důchodem pro všechny. Druhá složka je „čistým“ modelem sociálního důchodového pojištění. My dnes sice máme zákon o důchodovém pojištění, fakticky se však jedná o mix rovného a pojistného důchodu, s velkou převahou rovného důchodu. Důchodová komise exministryně Maláčové došla k závěru, že tento neprůhledný mix je třeba nahradit dvěma penzijními pilíři – v terminologii Světové banky pilířem nultým a prvním. Rozdělení do dvou pilířů lze přitom realizovat poměrně rychle: technickou důchodovou reformou, při níž (dočasně) ponecháme základní a procentní „výměry“, zrušíme však základní redukční hranici s redukčním koeficientem 26 %. Hlavním přínosem takové reformy bude srozumitelnost a transparentnost veřejných penzí i pro politiky (Vostatek, 2022).
Dobrovolná složka ve formě státního nebo veřejnoprávního fondu má svůj původ ve vizi České pirátské strany. „Piráti podporují možnost zřízení státního důchodového fondu… s osobními konty poplatníků sociálního pojištění pro dobrovolné spoření nad rámec povinného sociálního pojištění, částečně inspirovaného Norskem či Švédskem… Fond by měl být spravován státní institucí… Výnos z fondu by měl být alespoň ve výši inflace. Prostředky vložené do státního fondu by měl garantovat stát do výše 100 % vkladu. Prostředky fondu by primárně sloužily pro financování potřeb průběžného důchodového systému, ale možné by byly i určité investiční aktivity. Pokud by občan chtěl využít naspořené prostředky ve státním důchodovém fondu před splněním podmínek řádného důchodu, mohl by vybrat pouze peníze, které vložil bez zhodnocení. Výjimkou s možností plné výše výběru by byly případy, kdy by chtěl střadatel využít dané prostředky na zajištění své vlastní potřeby bydlení, která je například v Belgii považována za čtvrtý pilíř zajištění na stáří. Peníze by mohl občan posílat jednoduše přímo na daný účet kdykoliv… Zaměstnavatelé by mohli prostředky vložené do státního důchodového fondu svým zaměstnancům odečíst od základu daně. Vytvoření státního důchodového fondu v rámci 1. pilíře je prvním krokem k možné důchodové reformě. Plně příjmově zásluhový národní penzijní fond by mohl být vhodným doplňkem solidárního průběžně financovaného důchodového systému“ (Martínek a Forýtek, 2019). „Stát by zhodnocení prostředků uložených vefondu zajišťoval svými bezpečnými investicemi. Jednou z možností je nákup výhodných státních dluhopisů s úrokem nad inflací určených přednostně pro nákup fondem (obdobně jako Dluhopisy Republiky, konkrétně tzv. protiinflační dluhopis s pohyblivým úrokem kopírujícím vývoj spotřebitelských cen navýšeným o 0,5 p. b. ročně). Další možností by bylo poskytování půjček státu s úrokem nad inflací na základě rámcových smluv nebo přímé smluvní financování investičních akcí státu (výstavby infrastruktury, sociálního bydlení, těžba přírodního bohatství /např. lithia/ apod.). Výše, do které by mohli střadatelé vkládat své prostředky, které by se zhodnocovaly, by byla omezena na 25% mediánové mzdy ročně. V cenách roku 2018 by tak maximální částka činila 88 tisíc korun… Po dosažení věku s nárokem na důchod by byla střadatelům vyplácena průběžná výplata omezená na maximální měsíční částku se zhodnocením. Piráti podporují vlastní bydlení jakožto pomyslný IV. pilíř důchodového systému. Proto by prostředky se zhodnocením byly vypláceny i v případě zajištění vlastní bytové potřeby střadatele, a to kdykoliv po dobu spoření. Střadatelé by prostředky z fondu mohli vybrat i před dosažením důchodového věku, avšak bez zhodnocení“ (Martínek, 2019). Zahraniční inspirace je zde viditelná; nás zde zajímá především klasifikace takovéto „dobrovolné složky“ penzijního systému, částečně inspirované švédským či norským druhým penzijním pilířem.
Hnutí STAN začalo v polovině roku 2023 prosazovat myšlenku na zřízení státního penzijního fondu, který by byl alternativou k těm stávajícím. Expert STAN Vojtko uvedl, že „je namístě uvažovat o zřízení státního či přesněji veřejnoprávního penzijního fondu, který by cílil svou v podstatě pasivní strategii na dlouhodobé zhodnocení alespoň ve výši inflace a například dvou procentních bodů nad ni… Je potřeba zasáhnout do stávajícího trhu penzijních společností, protože negeneruje dostatečné výnosy pro klienty. Zato těží z velmi štědré státní podpory a vysokých poplatků. Ty by byly opodstatněné, kdyby výkon měly… státní fond by představoval srovnání pro soukromé fondy, které by ho musely překonat, aby si udržely klienty“ (Budai, 2023). Vojtkovy úvahy jdou přitom i nad rámec třetího penzijního pilíře, když říká, že „lze nastavit možnost při nástupu do zaměstnání začít odvádět pět procent mzdy do státního fondu. Pokud chce někdo být aktivnější, může si vybrat soukromý fond“. Na otázku redaktora: „Kdo by státní penzijní fond spravoval? Soukromník, stát?“ Vojtko odpověděl: „Dá se to vysoutěžit, může to i spravovat stát. Když to funguje v cizině, proč by to nemělo fungovat u nás? Měl by to být z velké části pasivní fond (konzervativní)“ (Oppelt, 2023). Tyto myšlenky jsou patrně inspirovány druhými penzijními pilíři v některých zemích.
Český druhý penzijní pilíř
Druhým důchodovým pilířem se u nás většinou rozumí subsystém zavedený zákonem o důchodovém spoření z roku 2011. Výchozím bodem zde bylo programové prohlášení Nečasovy vlády (2010): závazek provést reformu důchodového systému, aby byl dlouhodobě udržitelný a schopen reagovat na měnící se demografickou strukturu české společnosti. Cílem reformy mělo být zajištění přiměřených příjmů ve stáří, při invaliditě a při ztrátě živitele. Za tímto účelem se měla zvýšit diverzifikace příjmů zřízením „druhého“ penzijního pilíře. První pilíř byl částečně reformován v předstihu – v rámci tzv. malé důchodové reformy.
Český „druhý důchodový pilíř“ byl bohužel připravován ve velkém chvatu a jeho koncepce doznala nemalých změn v procesu jejího schvalování, včetně korekcí zákona měsíc před spuštěním reformy. Nakonec byl vytvořen bez náležitých analýz a až těsně před jeho spuštěním studie došly k závěru, že opt-out je pro většinu potenciálních účastníků nevýhodný. Navíc byl tento pilíř zaveden za nepříznivých ekonomických podmínek a bez konsenzu s opozicí a s prezidentem republiky. Na trh vstoupilo jen několik penzijních společností. Tyto okolnosti, jakož i některé prvky státní regulace, se promítly ve fiasku prodeje tohoto produktu. Zatímco při vzniku nového trhu je obvyklé, že poskytovatelé nabízejí vysoké provize za získání klientů, u nás pracovníci ministerstva financí ze zahraniční odborné literatury věděli, že vysoké režijní náklady činí druhý penzijní pilíř nevýhodným pro klienty, proto zákon o důchodovém spoření omezil poplatky strhávané klientům z jejich účtů v rozpětí od 0,3 % z aktiv (důchodový fond státních dluhopisů) do 0,6 % z aktiv plus 10 % ze zhodnocení (dynamický důchodový fond). Státní regulace také podstatně omezila provize finančních zprostředkovatelů. Takto limitované poplatky jsou pro klienty relativně příznivé. Stát se takto „poučil“ z privatizace veřejného penzijního pilíře např. v Chile či v Polsku, kde původně žádná regulace poplatků či provizí nebyla. Ve všech příslušných zemích přikročili po vícero letech k zásadní regulaci poplatků, popř. i k zavedení dodatečných dílčích tlaků na posílení konkurence na výrazně oligopolním trhu tak či onak povinného důchodového spoření. Poměrně striktní regulace poplatků a nákladů je zřejmě odrazem i toho, že stát nepředpokládal významný vliv konkurence na trhu důchodového spoření – ta byla podstatně omezena i tím, že poskytování důchodového spoření ve druhém penzijním pilíři bylo zásadním způsobem limitováno tím, že zájemce o licenci musel nejdříve získat licenci na doplňkové penzijní spoření (třetí pilíř).
Do 31. 3. 2015 do druhého pilíře vstoupilo 84 383 pojištěnců. Sobotkova vláda ukončila přijímání nových klientů do systému důchodového spoření malou novelou zákona od 1. 7. 2015; zákon o ukončení důchodového spoření nabyl účinnosti od 1. 1. 2016. Tím český „druhý penzijní pilíř“ neslavně skončil.
Neoliberální druhý penzijní pilíř
Chilská důchodová reforma 1981 přinesla nový penzijní model, s těžištěm v soukromých penzijních fondech. Nebyla vyvolána např. demografickými tlaky, dělala se z ryze principiálních politických a ideologických důvodů. Tento tzv. chilský model starobního zabezpečení, zavedený v době hospodářského rozkvětu za (pučistické) vlády generála Pinocheta, vystřídal tamní nefunkční systém sociálního pojištění. Přestup jednotlivých účastníků ze sociálního pojištění do jednoho ze soukromých penzijních fondů byl dobrovolný (opt-out), ovšem bez možnosti návratu. Klient při přechodu dostal i výhodné „odbytné“ (státní dluhopisy splatné při odchodu do penze, s reálným zúročením 4 % ročně) za předchozí účast v sociálním důchodovém pojištění, odpovídající kapitálu potřebnému na důchod ve výši 80 % mzdy v předchozích 2 letech, se zohledněním pojištěné doby. Pro nové zaměstnance byl vstup do soukromého penzijního fondu povinný. Další motivací pro opt-out bylo okamžité zvýšení čisté mzdy v průměru o 11 %. Vláda slibovala plnou penzi na úrovni 70 % předchozí mzdy. Plně zachován byl systém státních penzí pro státní úředníky, ostatní vládní zaměstnance a příslušníky ozbrojených sil.
Investiční výnosy v Chile byly dlouho skvělé – pokud tedy je možné věřit dříve uváděným hodnotám. Jednou z verzí v literatuře je, že uváděné výnosy byly pouze výnosy pro penzijní fondy. Kromě toho je jisté, že uváděná režie neobsahuje režii životních pojišťoven poskytujících doživotní důchody. Každopádně byla 80. léta v Chile dosti divoká i v sektoru penzijních fondů – podílely se na privatizaci ekonomiky a měly neuvěřitelně vysoké výnosy pro své akcionáře. Původně slibované důchody (v relaci k předchozím výdělkům) se však nenaplnily, přestože vykazované investiční výnosy předčily očekávání.
Zkušenosti z chilské důchodové reformy, jak byly interpretovány jejich tvůrci, uchopila Světová banka a rozpracovala je do své zásadní publikace, která se stala učebnicí neoliberální penzijní teorie a politiky (James a kol., 1994). Tato „nová penzijní ortodoxie“ požaduje zásadní vyčlenění solidárních prvků do prvního a jediného (solidárního) veřejného pilíře ve formě univerzální penze nebo testované penze nebo státní garance minima ve druhém pilíři. Zcela nově koncipovaný druhý pilíř má být výhradně soukromým fondovým pilířem, postaveným na zásadě ekvivalence. Tento pilíř je touto teorií charakterizován jako povinné soukromé spoření; může být realizováno ve formě osobních penzí nebo zaměstnaneckých penzí. V praxi Světová banka prosazovala výhradně systém osobních penzí, a to především v postkomunistických zemích.
„Nová penzijní ortodoxie“ Světové banky je postavena na dvou zásadních národohospodářských premisách, které jsou obsaženy již v samotném podtitulku názvu práce „Averting the Old Age Crisis. Policies to Protect Old and Promote Growth“. Vyjádřeno ve dvou tezích:
• Plně kapitalizovaný důchodový systém zvýší úspory v ekonomice a povede k větším produktivním investicím a k ekonomickému růstu.
• Soukromě spravovaný důchodový systém je efektivnější než veřejný systém v důsledku existence konkurence a nezávislosti na politicky motivovaných zásazích.
Druhý penzijní pilíř podle Světové banky z roku 1994 je fakticky pilířem významově prvním. Modelově jde samozřejmě o plně soukromý – a tím i fondový – penzijní pilíř; neoliberálové jsou pevně přesvědčeni o superioritě soukromého systému nad systémem veřejným. Důvod pro tuto superioritu uváděný Světovou bankou přitom nebyl ideologický, ale faktický – s odkazem na vysoké záporné investiční výnosy veřejných penzijních fondů v 80. letech minulého století v Peru, Turecku, Zambii apod., fakticky využívaných státem i k jiným veřejným účelům. Protipólem bylo Chile s typickými soukromými penzijními společnostmi, které v průměru dosáhly hrubých investičních výnosů 12,3 %, z toho klientům bylo připsáno 9,2 % z aktiv ročně (James a kol., 1994). To je veškerá odborná argumentace – se závěrem, že soukromé fondy hladce porážejí veřejné fondy. To, že některé vlády ve světě selhaly ve správě penzí, ale vůbec neznamená, že soukromý penzijní sektor by ve stejných zemích fungoval lépe (Barr, 2012).
Investiční výnosy jsou jistě podstatným argumentem, musejí se však sledovat dlouhodobě a především ve směrodatných zemích a podmínkách. Nicméně v období 25 let, končícím v roce 2007, reálné průměrné investiční výnosy pro vyvážená portfolia v zemích G7 a ve Švédsku dosáhly 7,3 % zaktiv – pro penzijní instituce; reálný čistý výnos pro klienty přitom činil 5 % z aktiv.
Rozdíl (2,3 % z aktiv ročně) představuje celkovou marži penzijních fondů, včetně marže poskytovatelů doživotních anuit (Whitehouse a kol., 2009). To jsou klíčové informace pro posuzování penzijních modelů, na rozdíl od blíže nevysvětlených informací o veřejných penzijních fondech v Peru apod.
Esping-Andersen odhalil ekonomiku neoliberálního penzijního modelu velmi rychle po sepsání nové penzijní ortodoxie: „Chilský posun k soukromému systému osobních penzijních účtů si vynutil obrovské veřejné dotace, a tudíž čistým efektem je de facto dotování soukromého zabezpečení. Také provozní náklady se zdají být prohibitivně vysoké. … Zásadní předností systému je to, že je finančně solventní a že jeho vysoké úspory pomáhají kapitálovým trhům“ (Esping-Andersen, 1996). Relativní finanční solventnost neoliberálních systémů je přitom způsobena hlavně přesunem investičního rizika na klienty příspěvkově definovaných systémů.
Do dějin penzijní teorie a politiky se výrazně zapsali Orszag a Stiglitz – příspěvkem na konferenci Světové banky „Nové myšlenky o zabezpečení ve stáří“ v roce 1999 ve Washingtonu. Jejich příspěvek měl výstižný název „Přehodnocení penzijní reformy: deset mýtů o systémech sociálního zabezpečení“ a v podstatě zcela znectil chilský model, resp. teoretické základy penzijní politiky prováděné Světovou bankou a konkrétně její základní, povinný soukromý pilíř. Zmíněných 10 mýtů se vztahuje k výzkumné zprávě z roku 1994; mýty jsou rozčleněny do tří skupin: na makroekonomické, mikroekonomické a politicko-ekonomické (Orszag a Stiglitz, 1999). Analýza je podrobná, velmi důkladná. Souhrnně řečeno: koncepce Světové banky z roku 1994 je založena (výhradně) na mýtech.
Povinné důchodové spoření má zcela zásadní pozici v neoliberálním penzijním modelu. Neoliberální teorie požadovala povinnou účast zaměstnanců na soukromém penzijním spoření za conditio sine qua non. Studie Světové banky v této souvislosti pouze konstatovala, že dobrovolné dlouhodobé spoření je i přes výhodné daňové zacházení v řadě zemí poměrně malé ve srovnání s jinými příjmy ve stáří – a navíc přitom většina daňových výhod šla ve prospěch domácností s vysokými příjmy, z nichž mnoho by spořilo i bez toho (James a kol., 1994).
Zejména polští autoři rozpracovali „diverzifikační“ teorii a politiku; výchozí úvaha konstatovala, že chilský systém nediverzifikuje rizika: jeden monopol nahrazuje druhý monopol. Na zřetel je třeba vzít i transformační náklady; chilský systém je obtížné realizovat v zemích se značným průběžným systémem. Za tohoto stavu je optimálním řešením kombinace sociálního pojištění (NDC) a soukromého FDC v poměru 50 : 50. Polsko „přechodně“ zavedlo v letech 1998/1999 poměr těchto pilířů 5 : 3. Slovensko zavedlo relaci 50 : 50 od roku 2005; v sociálním pojištění využívají tzv. bodový systém. Slovenský 1. a 2. pilíř tam tvoří základní systém důchodového zabezpečení. Jednotlivé vlády měnily parametry tohoto systému, včetně uvedené relace. Od května 2023 zaměstnanci, kteří vstupují poprvé na trh práce, jsou automaticky zahrnuti do 2. pilíře, s opcí vystoupit z něho během 2 let.
Sazba pojistného na starobní sociální pojištění je dnes 18 %, z toho zaměstnanec platí 4 %. Sazba příspěvku zaměstnance na soukromé starobní spoření je letos 5,5 % a od roku 2025 se má zvýšit na 6 %.
Druhý penzijní pilíř byl po pěti letech fungování v Polsku ukončen, většina rezerv penzijních fondů byla převedena do státního rozpočtu. K ukončení tohoto pilíře došlo též v dalších postkomunistických a také jihoamerických zemích, např. v Maďarsku, Rusku, Argentině a Bolívii. V Chile byl v roce 2008 zaveden výrazný solidární penzijní pilíř. Druhý penzijní pilíř v Chile nesplnil (původní) očekávání: důchody z něj byly nízké, ovlivněno to ovšem bylo i nízkým (faktickým) důchodovým věkem a koneckonců i sazbou pojistného 10 %. Velkou roli v Chile hraje i neformální ekonomika. Jakousi „předposlední ránu“ tam dostal druhý penzijní pilíř v době epidemie covidu-19, kdy byla třikrát uzákoněna možnost odčerpání penzijních rezerv v rozsahu 10 % (ti, co měli rezervy pod stanovenou hranici, si dokonce mohli vybrat všechny prostředky). Přispěly k tomu i velké demonstrace; bylo argumentováno tím, že tyto peníze patří lidem. I v Chile se tak potvrdilo mj. to, že „politické riziko spojené s tímto penzijním pilířem není menší než riziko spojené s fondy ve státních dávkově definovaných systémech“ (Kay a Borzutsky, 2022).
Zpráva Světové banky z roku 2005 podstatně revidovala zásadní dokument z roku 1994 (Holzmann, Hinz a kol., 2005): Dosavadní první penzijní pilíř byl rozdělen na dva pilíře: na nultý pilíř, představovaný např. implicitním rovným důchodem s čistým náhradovým poměrem zhruba 39 %, a na nový první pilíř, s čistým náhradovým poměrem zhruba 23 %, při 45 letech sociálního pojištění. Druhý penzijní pilíř byl charakterizován jako měkce povinné soukromé důchodové spoření čtvero druhu:
• penzijní připojištění se státním příspěvkem a daňovým odpočtem,
• doplňkové penzijní spoření se státním příspěvkem a daňovým odpočtem,
• soukromé životní pojištění s daňovým odpočtem,
• příspěvky zaměstnavatele na penzijní připojištění, doplňkové penzijní spoření a soukromé životní pojištění, které jsou osvobozeny od daně z příjmů a pojistného na sociální a zdravotní pojištění.
Třetím pilířem podle této typologie je dobrovolné soukromé důchodové spoření – se státní podporou i bez ní:
• modelově střednědobé obecné, neúčelové „stavební“ spoření, plně využitelné jako důchodové spoření, se státním příspěvkem např. 10 % (roční limit), se zdaněním úroků a bez možnosti příspěvků zaměstnavatele,
• kolektivní investování do podílových fondů, plně využitelné jako důchodové spoření, se státní podporou ve formě nezdaňování výnosů (zisku) – bez absolutního limitu po 3 letech držby příslušných podílů, bez možnosti příspěvků zaměstnavatele,
• bankovní spoření, plně využitelné i jako důchodové spoření.
Čtvrtý pilíř zahrnuje vlastní bydlení a další „nefinanční“ aktiva a podpory ve stáří ze strany rodiny a veřejných institucí; lze sem (nebo do 3. pilíře) přiřadit i státní podporu hypoték a stavebních úvěrů (Holzmann, Hinz a Dorfman, 2008).
Po globální ekonomické krizi se vytratila dominance Světové banky v penzijní teorii a politice; od té doby jsou v popředí jejího zájmu veřejné penze včetně solidárních penzí, na financování a udržitelnost penzí je kladen menší důraz (Heneghan, 2022). Za zmínku stojí ještě panevropský penzijní systém koncipovaný pracovníky Světové banky primárně pro Evropu (od roku 2003), který se skládá ze tří penzijních pilířů, resp. jeho „jádrem“ je „nefinanční příspěvkově definovaný systém“ (NDC) a dvěma „křídly“ jsou sociální pilíř a dobrovolný soukromý pilíř. Generická varianta systému NDC se snaží maximálně využít instrumentária penzijního spoření; po skončení fáze spoření se kapitál účastníka/pojištěnce přemění na doživotní starobní důchod, podle aktuálních úmrtnostních tabulek a dalších pojistněmatematických parametrů. Praktickým vzorem zde byl/je generický systém NDC ve Švédsku zavedený koncem minulého století (Holzmann, Palmer a Robalino, 2012). Zjednodušený, průběžný systém NDC byl zaveden v několika zemích, např. v Polsku. Nejedná se ovšem již o neoliberální penzijní systémy či modely.
Zaměstnanecké penze
Zaměstnanecké penze se rozvinuly v řadě vyspělých zemí po druhé světové válce. (V USA díky druhé světové válce jako vedlejší produkt válečné mzdové regulace – zaměstnanecké benefity regulovány totiž nebyly… a pracovních sil bylo ve válečné konjunktuře málo.) Úloha zaměstnaneckých penzí v jednotlivých sociálních modelech/systémech je velmi diferencovaná. Důslední liberálové odmítají zaměstnanecké penze jako neefektivní paternalismus. Konzervativcům naopak vcelku vyhovují díky důrazu na „výkony“, resp. v praxi spíše na sociální stratifikaci. Komunisté zaměstnanecké penze zrušili, protože byly v rozporu s centrálním plánováním a také s leninskou ideologií státních sociálních dávek na úrovni plné mzdy, aby poté zavedli pracovní kategorie jako preferenci manuální a rizikové práce v rámci jinak jednotného státního důchodového zabezpečení – když už bylo jasné, že leninský program sociálního pojištění ekonomika „neutáhne“. Náš liberální premiér Klaus prosadil zrušení pracovních kategorií a jako i určitou náhradu povolil příspěvky zaměstnavatele na penzijní připojištění provozované soukromými společnostmi. Sociálnědemokratický sociální model kombinuje dva univerzální penzijní pilíře: jednotné sociální pojištění a rovný důchod či testovaný důchod, v obou případech ještě s další testovanou dávkou. Sociálnědemokratická politika je z logiky věci (či aspoň historie) podporována i odbory – a také naopak, což vede i k podpoře zaměstnaneckých penzí, zejména prostřednictvím kolektivních smluv vyššího a celostátního typu.
Výsledkem aplikace různých sociálních modelů, resp. sociální politiky jako takové, jsou velmi různě významné zaměstnanecké penze v různých zemích. Např. v USA jsou penze sponzorované zaměstnavateli považovány za třetí vrstvu v pětivrstvé pyramidě – za „sociálním zabezpečením“ (veřejný penzijní pilíř spravovaný mimo státní rozpočet) a vlastnickým bydlením, následovány pak jsou individuálními (osobními) penzijními účty (včetně převodů ze zaměstnaneckých penzí po změně zaměstnavatele) a ostatními aktivy – viz schéma 1. I když se důležitost každé vrstvy (pilíře) liší podle domácnosti, resp. obecněji podle příjmových kvintilů domácností, vcelku tyto vrstvy v průměru umožnily posledním generacím důchodců udržet si svůj dosavadní životní standard v důchodu (ICI, 2014).
Podnikové zaopatření je ve vyspělých evropských zemích zpravidla považováno za 2. pilíř zabezpečení ve stáří. Evropská unie rozlišuje 3 základní penzijní pilíře:
1. veřejné penze (systém veřejného sociálního zabezpečení),
2. povinné či dobrovolné zaměstnanecké penze a 3. dobrovolné soukromé/osobní penze – viz schéma
2: Povinné soukromé penze (2. pilíř podle klasifikace OECD) zařazuje jako pilíř 1bis.
Podnikové penzijní zaopatření mívá různou produktovou podobu v různých zemích a dochází zde dlouhodobě i k reformám, např. k přechodu od dávkově definovaných produktů (DB) k příspěvkově definovaným produktům (DC), u nichž je oddělena fáze akumulační (spoření) a výplatní fáze. To vede či může vést k tomu, že výplata doživotního (či dočasného) starobního důchodu není povinnou složkou penzijního produktu, resp. fakticky se již nejedná o důchody. Navíc „spoření“ a „výplatu“ mohou poskytovat různé subjekty, byť téhož druhu. Ve Velké Británii byla povinná anuitizace penzijních úspor zrušena poté, co pojišťovny (hlavní poskytovatelé zaměstnaneckých penzí) nabízely diferencované ceny anuit pro své a cizí klienty (cizí klienty lákaly na nižší cenu).
Příspěvkově definované produkty (čili technicky relativně jednoduché penzijní spoření) usnadňuje i flexibilnější využívání úspor, resp. kapitálu, např. na koupi (třebas jen prvního) bydlení nebo i na jakoukoliv půjčku. Závisí to ovšem na všeobecných podmínkách konkrétního zaměstnaneckého schématu. Např. V USA mělo 58 % zaměstnanců v soukromém sektoru možnost půjčky ze svého penzijního účtu. Půjčky musí být splaceny v typickém případě do 5 let a jsou omezeny stanoveným procentem z bilance účtu. Aby to nefungovalo jako „samoobsluha“, někdy bývají příspěvky zaměstnavatele blokovány až do splacení půjčky (Foster a Zook, 2015).
První penzijní pilíř není regulován na úrovni EU. Zaměstnanecké penze jsou v EU regulovány směrnicí Evropského parlamentu a Rady EU 2003/41/ES o činnostech institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohledu nad nimi. „Tato směrnice… představuje první krok na cestě ke vnitřnímu trhu s poskytováním zaměstnaneckého penzijního pojištění organizovaného v celoevropském měřítku“ (ISAP, 2003). Česko implementovalo tuto směrnici jen formálně, fakticky „nepomohlo“ ani rozhodnutí Evropského soudního dvora ohledně neúplného provedení směrnice o zaměstnaneckém penzijním pojištění Českou republikou (Aradská, 2010). Ani po novele zákona č. 340/2006 Sb., o činnosti institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění, z roku 2011 nelze tyto instituce u nás zakládat a tytéž instituce ze zahraničí se u nás nesmějí usazovat. Patrně ke škodě zaměstnanců řady českých velkopodniků se zahraničním vlastníkem. Je to však v souladu s vyhraněně liberálním sociálním modelem. Nicméně přeshraniční činnost institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění z jiných členských států EU je možná; podniky usazené v Česku mohou přispívat do penzijních plánů nabízených těmito institucemi.
Penzijní pilíře podle OECD
Typologie penzijních systémů OECD (2017) „usiluje o globální klasifikaci penzijních plánů, která je deskriptivní a konzistentní pro mnoho zemí s různými systémy penzijních příjmů; tato typologie sestává ze dvou povinných pilířů (tiers): ze složky postačující (adequacy) a složky závislé na výdělcích. Dobrovolné složky, individuální i zaměstnanecké, patří do třetího pilíře“ – viz schéma 3.
Zásadním problémem typologie OECD je z našeho pohledu striktní rozdělení soukromých systémů na povinné (mandatorní) a dobrovolné. Přehled českého důchodového systému zpracovaný OECD na objednávku Babišovy vlády (prostřednictvím ministerstva financí) nám doporučuje všemi možnými způsoby rozvinout dobrovolná fondová penzijní schémata:
• „Posílit úlohu fondového systému v celém důchodovém systému zavedením nového, zaměstnaneckého penzijního připojištění nebo zdokonalením regulace stávajícího doplňkového penzijního spoření.
• Zlepšit výnosnost fondů jednak motivací nebo pobídkami účastníků k přechodu do účastnických fondů, jež mají větší flexibilitu při provádění růstových investičních strategií, protože nemusí poskytovat garanci ročního nezáporného výnosu, a také podporou přístupu k příslušné přednastavené investiční strategii.
• Lépe sladit poplatky účtované účastníkům s náklady, které vzniknou penzijním společnostem pomocí analýzy nákladů na investice do různých tříd aktiv a uplatněním regresní stupnice úplaty za správu, aby bylo možné s účastníky sdílet úspory z rozsahu s růstem spravovaných aktiv.
• Podporovat účastníky, aby přispívali vyššími částkami, přepracováním některých prvků státních finančních pobídek, vytvořením mechanismu, kde se příspěvky automaticky zvyšují až na předem stanovené maximum, podporou přispívání zaměstnavatelů a poskytováním informací o očekávaných dávkách z celého důchodového systému.
• Prodloužit období placení příspěvků zvýšením minimální požadované doby spoření pro nárok na penzi a zachovat státní finanční pobídky.
• Zvážit zavedení automatického začlenění do zaměstnaneckého penzijního plánu nebo účastnického fondu s příslušnými přednastavenými příspěvky a investičními strategiemi.
• Rozšířit využívání produktů poskytujících doživotní penzi odrazováním od volby vyplácení jednorázových částek a zvyšováním atraktivity doživotních penzí prostřednictvím dalších prvků produktu (např. garantované období, možnost pozůstalostní penze nebo sdílení zisku)“ (OECD, 2020).
Z dikce doporučení týmu OECD vyplývá podpora neoliberálních modifikací zaměstnaneckých penzí, které se uplatňují jako tzv. workplace pensions, např. ve Velké Británii (Vostatek, 2018). Autor v tomto ohledu doporučuje „jen“ zrušit zákaz zaměstnaneckých penzí s vědomím, že je žádoucí uplatnění jednotného penzijního sociálního modelu v Česku, resp. ve kterékoliv zemi. Neoliberální orientace aparátu OECD je patrná již z prvního odseku výše uvedených klíčových doporučení – bez jakékoliv argumentace se doporučuje „posílit úlohu fondového systému v celém důchodovém systému“. Pro úplnost můžeme dodat, že mezi zde doporučovanými nástroji neoliberální politiky není „opt-out“, který neuspěl při české reformě od roku 2013. Doporučení OECD (2020) pro reformu 3. penzijního pilíře přitom jednostranně preferují neoliberální penzijní politiku, která by vedla k jeho transformaci na 2. penzijní pilíř podle typologie Světové banky. Podle OECD by tak český třetí pilíř mohl sehrát podobnou roli jako zaměstnanecké penzijní pilíře v západních zemích. Realizace doporučení OECD by vedla k významným fiskálním nákladům.
Švédské penzijní pilíře
Švédská penzijní reforma realizovaná po dohodě vlády s opozicí od roku 1999 výrazně modernizovala univerzální sociální starobní pojištění zavedením produktu NDC (viz výše), který tam nese název „příjmová penze“ (inkomstpension); na ni navázala robustní „garantovaná penze“, která zvyšuje nízké či nulové penze z NDC. Tato reforma sociálnědemokratického penzijního modelu ve Švédsku spočívá jednak v položení většího důrazu na univerzální sociální pojištění a jednak v zavedení velmi propracovaných automatismů přizpůsobování důchodů demografickému a ekonomickému vývoji. Třetím penzijním pilířem je dobrovolné soukromé penzijní spoření a pojištění (bez jakékoliv fiskální podpory, což je v souladu se sociálnědemokratickým sociálním modelem). Dále pokračuje systém kvazipovinných zaměstnaneckých penzí (pokrývají 94 % pracovníků) coby druhý penzijní pilíř. Při reformě byl nově zaveden (povinný) FDC systém univerzálního sociálního pojištění s možností individuálního soukromého investování, pojmenovaný jako „prémiová penze“ (premiepension), který je řazen do veřejného penzijního pilíře. Do tohoto pilíře je také výslovně začleněn příspěvek na bydlení pro seniory – viz schéma 4.
Švédská „prémiová penze“ byla/je v zahraničí považována za variantu povinného soukromého spoření či pojištění, tj. za 2. penzijní pilíř podle klasifikace Světové banky (Palmer, 2000). Prémiová penze byla totiž původně koncipována jako vysoce konkurenční trh mnoha penzijních fondů, na němž státní instituce vedla osobní účty všech účastníků, plnila informační úlohu pro klienty, regulovala poplatky a investovala podle instrukcí klientů (jednotlivé fondy, resp. správcovské společnosti své klienty neznají!). V roce 2016 bylo na tomto trhu nabízeno 843 soukromých fondů spravovaných 108 správcovskými společnostmi. Teoreticky to byl vysoce konkurenční trh, leč málo praktický pro běžné občany. Proto došlo k reformě, při níž byl zaveden státní „přednastavený“ fond (premium pension default fund, AP7 SÅFA), do něhož jsou alokováni všichni noví účastníci tohoto systému s tím, že mohou kdykoliv přestoupit do soukromého fondu. Téměř všichni však zůstávají v přednastaveném fondu. Prémiové penze vyplácel a vyplácí stát. Koncem roku 2020 65 společností spravovalo 486 soukromých fondů v systému prémiové penze.
Na účty příjmové penze (NDC) je připisováno pojistné se sazbou 16 % z pracovních příjmů, přispívá tam i stát (úměrně vybraným sociálním dávkám). Na účty prémiové penze se převádí příspěvek 2,5 % ze mzdy. Garantovaná penze je financována ze státního rozpočtu.
Švédské penzijní reformy jsou přinejmenším zajímavé a poučné; potvrzuje to i návrh expertů Světové banky na implementaci panevropského penzijního systému. V posledních letech je však dávána přednost jednodušším řešením. Zatím není zřejmé, k čemu směřuje příprava reformy českého veřejného důchodového pojištění na MPSV či ve vládě. Pokud by se aplikovala moderní koncepce tzv. penzijního konta (podle rakouského vzoru), tak by bylo možné využít tohoto konstruktu i k dobrovolnému pojištění (nad rámec povinného sociálního pojištění). Zřizovat „dobrovolnou složku“ důchodového systému ve formě státního nebo veřejnoprávního fondu inspirovanou švédskými zkušenostmi je za dnešního stavu více než předčasné. To už by bylo jednodušší vytvořit jednorázově státní důchodový fond ze stávajících nadměrných a nepotřebných devizových rezerv ČNB ve výši 2 bil. Kč, jak před časem zmínil její dnešní guvernér.
Závěry
Typologie penzijních systémů USA a EU odrážejí celkovou významnost tamních jednotlivých penzijních pilířů. Druhým pilířem v USA tak je vlastnické bydlení. Zaměstnanecké penze jsou v USA na třetím místě, zatímco ve většině zemí Evropské unie jsou i významově druhým penzijním pilířem. Neúspěšný český druhý pilíř a jeho obdobu v několika postkomunistických zemích klasifikuje EU jako přílepek (1bis) k prvnímu penzijnímu pilíři. U nás zaměstnanecké penze v zásadě nemáme a žádní politici se k nim nehlásí. Ani odbory v tomto směru nic nečiní. Fialova vláda přislíbila návrh důchodové reformy, který se bude skládat ze dvou hlavních složek; když se to důsledně provede, tak by šlo o rozdělení dnešního veřejného pilíře na rovný důchod a na plnohodnotné sociální důchodové pojištění. Podle nové klasifikace Světové banky by se jednalo o nultý a první penzijní pilíř.
Neoliberální koncepce druhého penzijního pilíře se výrazně uplatnila v 80. letech v Chile, v politicky i ekonomicky mimořádných podmínkách (tam i ve světě). Zdálo se, že v podmínkách vysokých kapitálových výnosů lze zajistit zaměstnancům vysoké penze, s náhradovým poměrem 70 %, navíc ještě s podstatně sníženou sazbou pojistného, resp. nyní příspěvku do soukromé/ho penzijní/ho fondu/společnosti. Na tuto kartu vsadila i Světová banka (1994), navíc s tím, že takto se výrazně podpoří i vývoj ekonomiky. Tento dvojí ekonomický zázrak se však nekonal. Světová banka sebekriticky zareagovala mj. zvýšením počtu penzijních pilířů o nultý a čtvrtý pilíř. Ve čtvrtém pilíři se tak objevilo i vlastnické bydlení, které je v USA považováno za druhý nejvýznamnější pilíř. Po ukončení vojenské diktatury v Chile došlo ke vzniku výrazného solidárního pilíře a k oslabení významu soukromého spoření. Pilíř povinného soukromého spoření začal být stále více považován za běžný finanční zdroj. To vyvrcholilo v době covidové krize, kdy parlament celkem třikrát povolil i výrazné odčerpání úspor jednotlivými účastníky. Povinné penzijní spoření se tak v Chile dostalo definitivně na druhou, resp. vedlejší kolej.
V řadě postkomunistických zemí byl zaveden neoliberální druhý penzijní pilíř v částečné podobě, pod heslem diverzifikace. V Česku se tak stalo se zpožděním (2013) a o to rychleji tento pilíř skočil – dříve, než mohl prokázat své „kvality“, k nimž patřilo i propojení s penzijními společnostmi třetího pilíře, státem regulované nízké provize (opak podstatně přispěl k rozvinutí tohoto pilíře v Jižní Americe i ve východní Evropě) a v neposlední řadě i politické šarvátky s podstatnou účastí prezidenta republiky.
Pár postkomunistických zemí dál provozuje druhý penzijní pilíř (resp. pilíř 1bis), dochází zde k dílčím změnám, obdobně jako na jiných úsecích hospodářské a sociální politiky.
V Česku mají dnes zájem o neoliberální druhý penzijní pilíř někteří reprezentanti penzijních společností a především experti OECD. Fialova vláda v tomto směru nepředložila žádné stanovisko; dosavadní návrhy ministerstva financí směřují k parametrickým změnám třetího penzijního pilíře, které v zásadě jen reagují na inflační vývoj v posledních letech. Je-li cílem vlády racionalizace penzijního spoření, pak by se měla soustředit na využití evropské legislativy a praxe a celý systém podstatně zjednodušit včetně vytvoření rovných podmínek pro všechny příslušné produkty a jejich poskytovatele (včetně pojišťoven a bank).
Česko potřebuje ucelený koncept důchodové reformy, nikoliv jednotlivé nápady/návrhy na dílčí reformy. Ten by mohla pro vládu písemně zpracovat (a publikovat) např. tříčlenná odborná komise. K dispozici k okamžité realizaci je dnes návrh na technickou důchodovou reformu; ta by učinila naše veřejné penze srozumitelnými pro občany i politiky a vytvořila by základ pro reformy dvou jejích pilířů s využitím zahraničních zkušeností. K českému tzv. druhému penzijnímu pilíři z doby před deseti lety bychom se vracet neměli.
Klíčová slova
Penzijní pilíře, penzijní spoření, sociální důchodové pojištění, zaměstnanecké penze, Evropská unie, Chile, USA, Světová banka, OECD, Česko
Keywords
Pension pillars, pension savings, social pension insurance, occupational pension schemes, European Union, Chile, USA, World Bank, OECD, Czechia
Použité zdroje
Aradská, D. (2010). Rozhodnutí Evropského soudního dvora ohledně neúplného provedení směrnice o zaměstnaneckém penzijním pojištění Českou republikou. Praha: Randl Partners. Dostupné z: https://www.epravo.cz/top/clanky/rozhodnuti-evropskeho-soudniho-dvora-ohledne-neuplneho-provedeni-smernice-o-zamestnaneckem-penzijnim-pojisteni-ceskou-republikou-60330.html.
Barr, N. (2012). Economics of the Welfare State. 5. vyd. Oxford: Oxford University Press.
Brady, P., Burham, K. a Holden, S. (2012). The Success of the U.S. Retirement System. Washington, DC: Investment Company Institute. Dostupné z: https://www.ici.org/doc-server/pdf%3Appr_12_success_retirement.pdf.
Budai, D. (2023). Hnutí STAN prosazuje vznik státního penzijního fondu, jde o jednu z vládních priorit. Dostupné z: https://ceskeduchody.cz/zpravy/hnuti-stan-prosazuje-vznik-statniho-penzijniho-fondu#:~:text=Hnutí%20STAN%20prosazuje%20vznik%20státního%20penzijního%20fondu%2C%20jde,který%20plánuje%20prosadit%20při%20jednání%20ve%20vládní%20koalici.
Eichhorst, W. a kol. (2011). Pension systems in the EU – contingent liabilities and assets in the public and private sector. Studie. Brussels: European Parliament, Directorate-General for Internal Policies.
Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201111/20111121ATT32055/20111121ATT32055EN.pdf.
Esping-Andersen, G. (1996). After the Golden Age? Welfare State Dilemmas in a Global Economy. In: Esping-Andersen, G. (ed.). Welfare States in Transition: National Adaptations in Global Economies. London: SAGE Publications.
Fiala, P. a kol. 2022. Programové prohlášení vlády České republiky. Praha: Úřad vlády ČR. Dostupné z: https://www.vlada.cz/assets/jednani-vlady/programove-prohlaseni/programove-prohlaseni-vlady-Petra-Fialy.pdf).
Foster, J. E. a Zook, D. C. (2015). Selected characteristics of savings and thrift plans for private industry workers. Beyond the Numbers: Pay and Benefits! Sv. 4, č. 11. U.S. Bureau of Labor Statistics. Dostupné z: https://www.bls.gov/opub/btn/volume-4/ selected-characteristics-of-savings-and-thrift-plans-for-private-industry-workers.htm.
Heneghan, M. (2022). Social policy learning inside the World Bank: The case of multi-pillar pension reform. Social Policy & Administration. Ročník 56, č. 5. Dostupné z: https://doi.org/10.1111/spol.12809.
Holzmann, R., Hinz, R. a kol. (2005). Old Age Income Support in the 21st Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform. Washington: The World Bank.
Holzmann, R., Hinz, R. a Dorfman, M. (2008). Pension Systems and Reform Conceptual Framework. SP Discussion Paper. No. 0824. Washington: The World Bank. Dostupné z: https://documents1.worldbank.org/curated/en/716871468156888545/pdf/461750NWP0Box334081B01PUBLIC10SP00824.pdf.
Holzmann, R., Palmer, E. a Robalino, D. (eds.) (2012). Nonfinancial Defined Contribution Pension Schemes in a Changing Pension World. Volume I: Progress, Lessons, and Implementations. Washington: The World Bank.
ICI (2014). Investment Company Fact Book. A Review of Trends and Activities in the U.S. Investment Company Industry. 54. vyd. Washington: Investment Company Institute. Dostupné z: http://www.ici.org/pdf/2014_factbook.pdf.
ISAP (2003). Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/41/ES ze dne 3. června 2003 o činnostech institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohledu nad nimi. Dostupné z: https://isap.vlada.cz/Kopie/revize.nsf/ff9e919a6cfc19c9c1256ef600277ad0/9A1D79E9E534FE0BC1257BF000447488/$FILE/32003L0041.pdf.
James, E. a kol. (1994). Averting the Old Age Crisis. Policies to Protect the Old and Promote Growth. New York: Oxford University Press.
Kay, S. J. a Borzutzky, S. (2022). Can defined contribution pensions survive the pandemic? The Chilean case. Dostupné z: https://doi.org/10.1111/issr.12286
Lundbergapril, K. (2020). Retirement: Lessons from the Swedish Reforms. Studie. Fondation pour l'innovation politique. Dostupné z: https://www.fondapol.org/en/study/retirement-lessons-from-the-swedish-reforms/.
Martínek, T. (2019). Piráti představili vizi státního fondu penzijního připojištění. Praha: Česká pirátská strana. Komise pro spravedlivé důchody, 24. 5. 2019. Dostupné z: https://www.pirati.cz/tiskove-zpravy/pirati-predstavili-statni-penzijni-fond.html.
Martínek, T. a Forýtek, L. (2019). Národní penzijní fond. Pracovní verze vize národního penzijního fondu navržená Důchodovým týmem Pirátů. Praha: Česká pirátská strana. Dostupné z: https://www.pirati.cz/assets/pdf/vize-npf.pdf.
MPSV (2012). Pojistněmatematická zpráva o důchodovém pojištění 2012. Praha: MPSV. Dostupné z: http://www.mpsv.cz/files/clanky/13783/PMZ-2012.pdf.
OECD (2013). Pensions at a Glance 2013: OECD and G20 Indicators. Paris: OECD Publishing. Dostupné z: https://doi.org/10.1787/pension_glance-2013-en.
OECD (2017). Architecture of national pension systems. In: Pensions at a Glance 2017: OECD and G20 Indicators. Paris: OECD Publishing. Dostupné z: https://doi.org/10.1787/pension_glance-2017-6-en.
OECD (2020). OECD Reviews of Pension Systems: Czech Republic. Paris: OECD Publishing. Dostupné z: https://doi.org/10.1787/e6387738-en.
Onufer, M. (2022). Prehľad zmien v 2. pilieri od roku 2023. Dostupné z: https://financievpohode.sk/prehlad-zmien-v-2-pilieri-od-roku-2023/.
Oppelt, R. (2023). Spořme na důchod ve státním fondu. Mladá fronta DNES. 11. 7. 2023.
Orszag, P. R. a Stiglitz, J. E. (1999). Rethinking Pension Reforms: Ten Myths about Social Security Systems. Příspěvek na konferenci Světové banky. Washington: The World Bank. Dostupné z: http://www.ssc.wisc.edu/~scholz/Teaching_742/Orszag-Stiglitz.pdf.
Palmer, E. (2000). The Swedish Pension Reform – Framework and Issues. World Bank Pension Primer. Washington: The World Bank. Dostupné z: http://siteresources.worldbank.org/SOCIALPROTECTION/Resources/SP-Discussion-papers/Pensions-DP/0012.pdf.
Schneider, O. a Šatava, J. (2012). Český důchodový systém na rozcestí: Pro koho je výhodný přechod do reformovaného systému? IDEA CERFE-EI Working Paper. Dostupné z: http://idea.cerge-ei.cz/documents/studie_2012_04.pdf.
Vláda (2012). Proč jsou změny důchodového systému nevyhnutelné? Praha: Informační centrum vlády. Dostupné z: http://icv.vlada.cz/cz/duchodova-reforma/nejcastejsi-dotazy/.
Vostatek, J. (2018). Zaměstnanecké penzijní pojištění jako druhý pilíř penzijního systému. Pojistné rozpravy. 2018, č. 35.
Vostatek, J. (2022). Návrh technické důchodové reformy. In: Barák, V., Krebs, V. (eds.). Sociální politika 2021: Koronavirus jako impuls ke změnám: Sborník vědeckých textů z mezinárodní konference. Sociální politika. 2021, s. 100–110. Praha: Národohospodářská fakulta VŠE v Praze
a Nakladatelství Oeconomica. ISBN 978-80-245-2451-1. Dostupné z: http://www.socialni-politika.cz/wp-content/uploads/2022/08/socialni-politika_2021_sbornik.pdf.
Whitehouse, E. R., D’Addio, A. C. a Reilly, A. (2009). Investment Risk and Pensions: Impact on Individual Retirement Incomes and Government Budgets. OECD Social, Employment and Migration Working Papers. No. 87. Paris: OECD Publishing.
