Budoucnost a podoba hromadných žalob v ČR

Důvodem je především již uplynulá implementační lhůta, podle které měla ČR směrnici EP a Rady EU o zástupných žalobách na ochranu kolektivních zájmů spotřebitele 2020/1828 („směrnice“) implementovat do 25. prosince 2022 a má tak už nyní značné zpoždění. Proto by se dalo očekávat, že oba návrhy upravující hromadné řízení, tedy návrh zákona o hromadném řízení a návrh doprovodného změnového zákona („návrhy“), budou v těchto dnech již v závěrečné fázi legislativního procesu. Realita je však taková, že návrhy byly teprve na začátku června 2023 podrobeny diskuzím a připomínkám na Legislativní radě vlády. Na vládu přitom dorazily oba návrhy s celou řadou rozporů, a to ve vztahu k naprosto zásadním a koncepčním parametrům, jako je například volba mezi principem opt-in versus opt-out, což jsme již považovali za definitivně vyřešenou otázku. Jinými slovy, podoba návrhů není ještě ani zdaleka finální, a to nikoliv ve smyslu ladění detailů, nýbrž ve vztahu ke koncepčním okruhům. Není tedy možné ani se špetkou jistoty říct, v jaké podobě budou nakonec schváleny. Za této situace by proto nemělo přidanou hodnotu zaobírat se konkrétní úpravou jednotlivých institutů, a proto se tento článek zaměří právě na rozpory, jejich podstatu, účel a důsledky.

K problematice rozporů v legislativním procesu

Jak vlastně vznikají rozpory? Povinné připomínkové místo může označit některou ze svých připomínek za zásadní. Pokud se v rámci jednání k vypořádání připomínek nepodaří najít kompromisní řešení, vzniká rozpor, který je řešen na úrovni náměstků. Pakliže ani zde není dosaženo shody, je rozpor na základě čl. II odst. 3 jednacího řádu vlády posunut na úroveň členů vlády – tedy řešen mezi tím členem vlády nebo vedoucím jiného orgánu, který je předkladatelem materiálu, a členem vlády nebo vedoucím jiného orgánu, který zásadní připomínku uplatnil. Jednací řád, stejně jako legislativní pravidla vlády počítají i s variantou, že ani na této úrovni není dosaženo konsenzu. Plyne to z povinnosti stanovené jednacím řádem, podle které je pro plenární jednání vlády povinnou součástí předkládací zprávy popis rozporu, který se nepodařilo odstranit ani na úrovni členů vlády. Legislativní pravidla vlády pak v čl. 8 odst. 6 ve spojení s čl. 5 odst. 8 sdělují výslovně, že se v takovém případě předloží rozpor spolu s návrhem k rozhodnutí vládě.

A právě v této fázi legislativního procesu se návrhy právě nachází. Je tedy patrné, že rozpor, který se dostane až na úroveň, kdy by o něm měla rozhodovat vláda na svém jednání, by měl být spíše výjimkou vzhledem k množství předchozích kroků, které je třeba uskutečnit za účelem nalezení kompromisního řešení. V tomto případě však ani všechny tyto kroky nevedly ke kýženému výsledku, což se samozřejmě může stát, ale že se tak děje hned ve vztahu k několika otázkám v rámci jednoho návrhu, není standardní a především ani žádoucí. 

Problém dle našeho názoru spočívá v tom, že výsledná podoba návrhů se může po projednání vládou radikálně lišit od návrhů rozeslaných do připomínkového řízení, kde se k němu měly možnost vyjádřit dotčené subjekty. V tomto konkrétním případě navíc nemluvíme o jedné či dvou dílčích otázkách, ale hned o několika zcela zásadně koncepčních okruzích, které mohou z původních návrhů vytvořit zcela jiné návrhy, postavené na odlišných principech a s naprosto jinými parametry.

Podle čl. 5 odst. 12 legislativních pravidel vlády by mělo být v případě významných změn návrhu opakováno připomínkové řízení, aby byl odstraněn uvedený nedostatek a „nový“ návrh mohl být podroben veřejné diskuzi, jejímž cílem je odhalit případná úskalí či nedomyšlenosti návrhu, navazující vztahy s jinými předpisy apod. V praxi však dochází k opakování připomínkového řízení jen zcela výjimečně a v situacích, kdy materiál vykazuje velké množství rozporů a konkrétní znění má tedy řadu silných odpůrců, většinou od návrhu předkladatel upustí. Zde to však není vzhledem k povinné implementaci možné, proto bude muset být nějaké řešení nalezeno. A s ohledem na transpoziční termín neočekáváme, že by bylo připomínkové řízení opakováno. Je tedy vysoce pravděpodobné, že po zapracování závěrů jednání vlády ohledně rozporů budou do Poslanecké sněmovny rozeslány návrhy v podobě, která bude vykazovat vnitřní neprovázanost, či dokonce rozpornost, a současně budou obsahovat řadu nedomyšlených a problematických ustanovení, s čímž bude bezpochyby snaha se vypořádat cestou pozměňovacích návrhů. V této fázi legislativního procesu však již bývá málokdy návrh natolik komplexně domyšlen, jako je tomu právě po procesu připomínkového řízení.

Konkrétní rozpory a jejich úskalí

O množství rozporů a souvisejících problémech již bylo řečeno hodně. Pojďme se proto nyní krátce podívat na to, o jaké konkrétní rozpory se jedná. Všechny tyto rozpory mají přitom na svědomí pouze dvě povinná připomínková místa – konkrétně ministr pro legislativu a předseda LRV a místopředseda vlády pro digitalizaci. Jejich připomínky ve vztahu k níže uvedeným tématům navíc byly téměř slovo od slova totožné.

Opt-in versus opt-out

Nejvíce diskutovanou otázkou právem je a vždy byl základní princip, na kterém budou hromadné žaloby postaveny. Historicky se uvažovalo také o odhlašovacím principu (opt-out), ten byl ale následně opuštěn a aktuální návrh zákona o hromadném řízení („ZoHŘ“) je postaven na přihlašovacím principu (opt-in)¹. Primárním uváděným důvodem byl záměr Ministerstva spravedlnosti („MSp“) pojmout transpozici evropských předpisů minimalisticky, čímž mj. argumentovalo při vypořádání připomínek také ve vztahu k ostatním bodům (viz níže).

Záměr některých připomínkových míst prosadit odhlašovací princip po této argumentaci neutichl, spíše naopak. Jejich zájem na zachování tohoto principu alespoň ve vztahu k bagatelním sporům byl natolik silný, že z něj neslevila ani v navazujících diskuzích, stejně jako se nepodařilo tuto otázku, která se již dříve jevila jako vyřešená, vyjednat na úrovni odpovědných ministrů a tento rozpor se dostal až do fáze, kdy o něm bude jednat vláda.

Mezi uváděné důvody patří například tvrzené obtíže s vymezením skupiny a jejích členů², jejich oslovováním a ochotou být přímo identifikován³. Další subjekty přisuzují odhlašovacímu principu také nezanedbatelný „prevenční efekt“ spočívající v tom, že odhlašovací režim „umožňuje reálně a efektivně podávat hromadné žaloby v případech, kdy individuální škoda je relativně malá, ale počet poškozených je naopak rozsáhlý“⁴. Myšlenka má být zjevně taková, že už jen potenciálně přisouzená vysoká částka by měla odstrašující efekt a měla by minimalizovat počet případů, ve kterých dochází k plošnému porušování povinností ze strany podnikatelů.

Jakkoliv se MSp při „prosazování“ přihlašovacího principu omezilo v zásadě pouze na strohé odůvodnění v podobě minimalistické transpozice a odkaz na doporučení Evropské komise⁵, existuje řada dalších a podstatně pádnějších argumentů, které za volbou tohoto principu stojí a které byly ze strany řady subjektů v průběhu let akcentovány. Přihlašovací princip například nejlépe odráží soukromoprávními principy, jako je například autonomie vůle jedince či zásada, že právo náleží bdělým. Obdobně je významným argumentem také článek 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, který předpokládá aktivní jednání jedince v možnosti domáhat se svého práva. Zavedením přihlašovacího principu tak nemůže dojít k situaci, kdy se jedinec ani nemusel dozvědět, že je subjektem řízení, tím pádem neměl možnost projevit svou vůli se z řízení odhlásit, ale byl by vázán jeho výsledkem, včetně povinnosti participovat na úhradě nemalé odměny neziskové organizaci. Současně už přihlašovací režim sám o sobě řeší často skloňovaný problém, který má být jedním z důvodů pro zavedení odhlašovacího principu, v podobě takzvané racionální apatie, kdy jednotliví spotřebitelé nezahajují pro (ne)velikost své pohledávky a náklady samostatná soudní řízení.. 

Advokátní přímus

Předmětem rozporu se stal také požadavek na odstranění povinného zastoupení advokátem, a to s argumentem, že žalobcem má být právnická osoba, která se problematikou profesionálně zabývá, proto je požadavek na zastoupení advokátem zbytečný. Autoři tohoto argumentu však neberou v potaz skutečnost, že žádná z podmínek kladených na oprávněnou osobu nezajišťuje specializaci této osoby nejen v oblasti hmotného, ale i procesního práva.

Jedním z požadavků kladených na neziskovou organizaci zatím je, že musí po určitou dobu aktivně působit v oblasti ochrany zájmů spotřebitelů. Lze tedy předpokládat, že se bude v této oblasti orientovat a ideálně bude mít hlubší míru znalostí v dané problematice. Nelze však bez dalšího předpokládat, že taková nezisková organizace bude mít rozsáhlé právní znalosti, tím spíš, když neexistuje žádný zákonný požadavek na to, aby taková organizace měla právní oddělení nebo alespoň jednoho právníka. Hromadné žaloby přitom představují významné novum pro české procesní právo, jakkoliv v určité kvazipodobě existují v určitých oblastech již nyní. Navíc se předpokládá, že svým rozsahem pokryjí velkou oblast otázek hmotného práva, které budou navíc řešeny v jednom řízení ve vztahu k přinejmenším desítkám osob.Domníváme se, že za těchto okolností budou hromadné žaloby výzvou i pro advokáty jinak v soudních sporech zběhlé a že povinné zastoupení advokátem je v zájmu samotných spotřebitelů a zde navíc skutečně namístě.

Rozsah působnosti návrhů

Ačkoliv MSp argumentuje minimalistickou transpozicí plošně ve vztahu k oběma návrhům a všem obsaženým bodům, nepropsala se tato idea ani vzdáleně do rozsahu působnosti návrhů. Zatímco směrnice vyžaduje, aby bylo hromadné žaloby možné podávat pro případ porušení právních předpisů vyjmenovaných v příloze směrnice, MSp od počátku rozšiřuje záběr návrhů na jakékoliv spory z jakýchkoliv poměrů mezi spotřebiteli a podnikateli. 

Odůvodnění MSp pro odchýlení se od jinak protěžovaného principu minimální transpozice je přitom čistě legislativně technického charakteru. MSp odkazuje na stanovisko odboru kompatibility působícího pod Úřadem vlády, podle kterého není možné pouze odkázat na přílohu směrnice a „bylo by nutné vypočíst všechny relevantní předpisy českého právního řádu, jimiž se předmětné směrnice transponovaly“⁶ a tyto by navíc bylo potřeba pravidelně 
aktualizovat.

Zatímco některé subjekty požadovaly dodržení principu minimální transpozice i ve vztahu k rozsahu působnosti návrhů, jiná připomínková místa naopak požadují rozšíření působnosti ještě nad rámec spotřebitelských sporů. Ministra pro legislativu a místopředsedy vlády pro digitalizaci se nepodařilo v tomto přesvědčit, aby ustoupili z této své připomínky, a tím se i tato otázka stala předmětem rozporu, o kterém bude rozhodovat vláda.

Osoba vnitrostátního žalobce a nároky na něj

Návrhy, které byly podrobeny připomínkovému řízení, předpokládaly, že žalobcem bude pouze nezisková organizace zapsaná na seznam osob oprávněných podávat hromadné žaloby. K zápisu na tento seznam by bylo potřeba splnit řadu podmínek, které v zásadě odpovídaly podmínkám stanoveným směrnicí pro účely zápisu na seznam osob oprávněných podávat přeshraniční hromadné žaloby⁷. Ve vztahu k vnitrostátním hromadným žalobám směrnice umožňuje tyto podmínky změnit, což bylo promítnuto především do zpřísnění podmínky aktivního působení v oblasti ochrany spotřebitele, kde došlo k prodloužení z 12 měsíců na 3 roky. V rámci připomínkového řízení bylo navrhováno jak prodloužení, tak zkrácení této minimální doby působení neziskové organizace. Po připomínkovém řízení došlo ke zkrácení této doby na 12 měsíců. 

Některá připomínková místa nicméně požadovala možnost určit subjekt oprávněný podávat vnitrostátní hromadné žaloby ad hoc, který by musel splňovat požadavky dané směrnicí, pouze by nemusel být zapsán na seznamu osob oprávněných podávat hromadné žaloby. Předmětem rozporu se tak stal požadavek na vypuštění podmínky posouzení ze strany Ministerstva průmyslu a obchodu, přičemž posuzování splnění podmínek by bylo ponecháno toliko na soudu v rámci řízení o přípustnosti žaloby. Dále tato připomínková místa neustoupila ze svého požadavku na úplné oddělení práva podat hromadnou žalobu a práva podávání zástupných žalob dle zákona o ochraně spotřebitele, přičemž požadavky na žalobce dle zákona o hromadném řízení by měly být dle těchto připomínkových míst stanoveny komplexně a výhradně v zákoně o hromadném řízení.

Uveřejňování informací

Konečně posledním rozporem je požadavek na to, aby se v rejstříku hromadných řízení uveřejňovala informace o podání hromadné žaloby ještě předtím, než soud rozhodne o přípustnosti této žaloby. Argumentem na podporu tohoto požadavku je tvrzení, že rejstřík by měl sloužit veřejnosti jako nástroj usnadňující přihlašování do hromadných řízení, a proto by měl zahrnovat informace o řízení již ve fázi po podání žaloby, nikoliv až po rozhodnutí o přípustnosti této žaloby. Argument však nebere v potaz, že ačkoliv nebude žaloba připuštěna a k řízení tak nedojde, bude i tak zasaženo do dobré pověsti žalovaného už jen tím, že byla proti němu podána žaloba. Uveřejňování až okamžikem připuštění žaloby je tak bezpečnou pojistkou proti tomu, aby nedocházelo ke zneužívání hromadných žalob, nebo pokud je již takováto zneužívající žaloba podána, aby ji soud mohl odmítnout a pověst žalovaného tak nebyla poškozena.

Rozpory to nekončí. Jaké jsou další nevyřešené otázky?

Nad rámec rozporů je návrh předkládán vládě ještě s další otevřenou, zcela esenciální otázkou, a tou je financování hromadných žalob. Zástupci neziskových organizací v průběhu příprav návrhů opakovaně připomínali, že pro ně má tato otázka zásadní význam, když za podmínek předestřených oběma návrhy (soukromé financování limitované požadavkem, že prostředky nesmí plynout od třetí strany, která je konkurentem žalovaného, je na žalovaném závislá nebo významně ovlivňuje žalobce) nebudou schopni hromadné žaloby podávat. Důvodem mají být nejen problémy s financováním samotných hromadných žalob, ale především negativní důsledky případného neúspěchu v soudním řízení, který by ve většině případů skončil likvidací a zánikem samotné neziskové organizace. 

Taková představa je nepřekvapivě trnem v oku i potenciálně žalovaným stranám, které by naopak ani v případě svého úspěchu nikdy nevymohly zpět nemalé náklady vynaložené v hromadném řízení, kdyby vymáhaná částka neziskovou organizaci zlikvidovala. Proto všechny tyto subjekty v připomínkách často požadovaly zakotvení jakéhokoliv zajištění, například v podobě složení jistoty, která by v případě neúspěchu hromadné žaloby byla použita na náhradu nákladů řízení žalované straně. MSp nicméně veškeré snahy tohoto typu odmítlo z důvodu, že navyšováním bariér na vstupu by nedošlo k naplnění smyslu a účelu hromadných žalob, protože neziskové organizace by je odmítaly podávat.

Na druhou stranu však MSp jasně sdělilo, že nevidí prostor pro zajištění financování hromadných žalob z veřejných zdrojů. Dostáváme se tak do začarovaného kruhu, kdy se tato otázka jeví jako neřešitelná. Aby mohl celý institut hromadných žalob efektivně fungovat a neziskové organizace byly schopny a ochotny hromadné žaloby podávat, je nezbytně nutné tuto otázku uspokojivě vyřešit. Ač se jí MSp zatím úspěšně vyhýbá, je zřejmé, že o ní bezpochyby ještě uslyšíme. 

O hromadných žalobách ještě uslyšíme

Může se zdát, že o hromadných žalobách bylo za poslední dobu napsáno mnoho a další slova jen opakují dřívější vyjádření. Vzhledem ke stálé proměnlivosti návrhů se ale naopak tento institut ukazuje být snad až nevyčerpatelným tématem. Tento článek se problematikou hromadných žalob zabýval zase z trošku jiného pohledu, který, věříme, bude pro čtenáře nový a zajímavý. Nezbývá než doufat, že v dalším čísle už bude aktuální stav návrhů umožňovat přinést komentář k finální podobě institutu hromadných žalob v České republice, o který se budou moci adresáti opřít a s jistotou se dozvědět, co je na tomto poli čeká a nemine.