Odborná péče a judikatura v praxi správního dozoru aneb kde začíná a končí dohled ČNB

Pravomoci dohledového orgánu

Česká národní banka je orgánem správního dozoru nad finančním trhem, jehož součástí je i obor pojišťovnictví. Je správním orgánem, který postupuje na základě zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. V první řadě uděluje povolení k provozování pojišťovací činnosti,¹ což je podmínkou jejího výkonu. Následně pak ČNB vykonává dohledovou činnost, v jejímž rámci kontroluje, zda pojišťovny vykonávají svou činnost obezřetně v souladu s uděleným povolením a dodržují pravidla solventnosti. Předmětem dohledu je však i dodržování právních předpisů a způsob jednání se zákazníky. Probíhá jak na dálku formou shromažďování a vyhodnocování informací od dohlížených subjektů, tak na místě, kdy pracovníci ČNB provádějí kontrolu osobně. Pokud je konstatováno nedodržení stanovených pravidel, mělo by se nejprve využít opatření k nápravě, jehož účelem je odstranění závadného stavu, a teprve pokud to nevede k žádoucímu účinku, přistoupit k uložení sankce – tedy pokuty či v krajním případě odnětí povolení k činnosti. Správní orgán se při výkonu veřejné správy musí řídit platnou a závaznou právní úpravou, často však vykládá neurčité právní pojmy, při jejichž výkladu se uplatní široké meze správního uvážení, které jsou korigovány pouze zákazem jeho zneužití.

Primárním cílem ČNB je zajistit dodržování veřejnoprávních povinností v oblasti pojišťovnictví, stanovených jak přímo aplikovatelným právem EU, tak vnitrostátní právní úpravou. V první řadě se jedná o zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, a zákon č. 170/2018 Sb., o distribuci pojištění a zajištění. Dále to jsou dílčí oborové právní předpisy, jako je zákon č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla, ale i soukromoprávní úprava, tj. zejména občanský zákoník. ČNB dohlíží i na dodržování zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti, kde má sdílenou pravomoc s Finančním analytickým úřadem.² Zatímco Finanční analytický úřad má primárně kontrolovat, zda nedochází k legalizaci výnosů z trestné činnosti nebo financování terorismu, ČNB dohlíží spíše na plnění povinností formálního charakteru. Předmětem dohledu ze strany ČNB není dodržování pravidel ochrany osobních údajů, neboť zde má výlučnou pravomoc Úřad pro ochranu osobních údajů.³

Možnosti výkladu a porušování právních předpisů

Právní úprava EU je založená spíše na principech než na pravidlech, která jsou typická pro české právo jako zástupce středoevropského typu kontinentálního práva. Přímá aplikace unijního práva, ale i jeho implementace do domácích právních předpisů jsou tak často spojeny s pojmy, které je možno vykládat širokým způsobem. Typickým příkladem jsou široká pravidla ochrany spotřebitele, která si do českého práva našla cestu zejména díky právu unijnímu. V pojišťovnictví, na rozdíl např. od právní úpravy spotřebitelských úvěrů, se tato ochrana z blíže neurčených důvodů vztahuje i na zákazníky, kteří spotřebiteli nejsou. K nedodržování právní regulace dochází zejména z jiných důvodů, než je ignorace pravidel či snaha zkrátit zákazníka na jeho právech. Jedním z těchto důvodů jsou vysoké transakční náklady spojené v dnešní době zejména s vývojem informačních technologií a s tím související zdlouhavá úprava interních systémů a procesů. Dalším důvodem je nepochopení právní úpravy či nesprávné předvídání výkladu, který v budoucnu zvolí dohledový orgán či soud.

Zatímco regulované podnikatelské subjekty usilují o takový výklad, který přináší co nejnižší finanční a časovou zátěž, dohledové orgány obvykle preferují protektivní výklad ve vztahu ke koncovým zákazníkům. Ochrana zákazníka však není jediným aspektem výkonu činnosti s odbornou péčí. S tou je totiž třeba přistupovat i k obezřetnému výkonu činnosti finanční instituce, jehož cílem je zejména udržení finanční stability. Může se tak střetávat řízení rizika finančního a rizika regulatorního. Zákonem stanovené sankce je třeba poměřovat náklady, které je nutno vynaložit za účelem dosažení souladu s právními předpisy.

Smysl odborné péče a řídicího a kontrolního systému

Zásadní roli pro řízení regulatorního rizika hrají abstraktní právní pojmy řídicí a kontrolní systém a odborná péče. Na základě § 6 odst. 1 zákona o pojišťovnictví je pojišťovna nebo zajišťovna oprávněna provozovat pouze pojišťovací nebo zajišťovací činnost v rozsahu uděleného povolení k činnosti a je povinna jednat s odbornou péčí a obezřetně, zejména tyto činnosti nesmí provádět tak, aby poškozovala majetek svěřený třetími osobami nebo ohrožovala vlastní bezpečnost a stabilitu, jakož i bezpečnost a stabilitu osob s ní propojených. Podle § 71 zákona o distribuci pojištění a zajištění jsou pojišťovna a pojišťovací zprostředkovatel povinni distribuovat pojištění s odbornou péčí. Občanský zákoník stanoví, že kdo se veřejně nebo ve styku s jinou osobou přihlásí k odbornému výkonu jako příslušník určitého povolání nebo stavu, dává tím najevo, že je schopen jednat se znalostí a pečlivostí, které jsou s jeho povoláním nebo stavem spojeny. Jedná-li bez této odborné péče, jde to k jeho tíži.⁴ Obsah pojmu odborná péče není žádným právním předpisem pro oblast pojišťovnictví přesněji definován, není obsažen ani ve směrnici Solventnost II. Definován je pouze pro oblast ochrany spotřebitele,⁵ a to jako úroveň zvláštních dovedností a péče, které lze od podnikatele ve vztahu ke spotřebiteli rozumně očekávat a jež odpovídají poctivým obchodním praktikám nebo obecným zásadám dobré víry v oblasti jeho činnosti. Odborná péče má úzkou souvislost s pojmem odborná způsobilost.

Odbornou péči lze definovat i jako řádné uplatňování odborné způsobilosti v praxi. Je s ní spojena nejen kvalita smluvní dokumentace či distribuce, ale rovněž schopnost dodržet podmínky sjednané pojistné smlouvy a poskytnutí potřebné součinnosti zákazníkům, řádné a včasné vyřizování reklamací a stížností apod. Jestliže má například zákazník právo na změny v rámci sjednaných pojistných podmínek, musí být pojišťovna připravena takový požadavek splnit, a je-li k tomu třeba součinnost pojišťovacího zprostředkovatele, musí být náležitým způsobem zajištěna. Konkrétním příkladem může být například právo na změnu investiční strategie v určitém časovém rámci. Pokud např. pojistné podmínky umožňují určitou změnu smlouvy, o kterou pojistník ke konkrétnímu datu požádá, pojišťovna ji musí uskutečnit v souladu s pravidly a lhůtami dle pojistných podmínek. Ty musejí navazovat na vnitřní postupy tak, aby pojišťovna byla schopna změnu zpracovat řádně a včas.

Česká národní banka termín odborná péče často využívá, když se zabývá obsahem pojistných smluv a jejich součástmi, jako jsou pojistné podmínky. S kvalitou pojistných smluv nejsou spojeny žádné konkrétní veřejnoprávní sankce podle zákona o pojišťovnictví ani podle zákona o distribuci pojištění a zajištění. Má-li tedy dohledový orgán výhrady k obsahu soukromoprávních jednání, může se odvolávat právě na povinnost vykonávat činnost s odbornou péčí. Za porušení této abstraktní povinnosti však již může být uložena konkrétní sankce. Má-li dohledový orgán např. za to, že smluvní dokumentace je v rozporu se zákonem, může sáhnout k sankci jedině tehdy, bude-li dovozeno porušení povinnosti výkonu činnosti s odbornou péčí na straně pojišťovny.⁶ I v rámci distribuce pojištění se pojišťovna i pojišťovací zprostředkovatel mohou dopustit přestupku, jestliže neprovozují svoji činnost s odbornou péčí.⁷ Nelze vyloučit, že pojišťovna či zajišťovna můžou být sankcionovány dle zákona o pojišťovnictví i za úkony spojené s distribucí, na které se vztahuje primárně zákon o distribuci pojištění a zajištění. Ovšem i dohlížené subjekty mají možnost tento neurčitý právní pojem využít ve svůj prospěch a na svoji obranu. Aby byl takový postup úspěšný, je třeba odbornou péči zakomponovat do řídicího a kontrolního systému pojišťovny, který musí být funkční a efektivní, a dokázat tedy veškerou činnost pojišťovny řádně zdokumentovat a zdůvodnit. Požadavky na řídicí a kontrolní systém jsou stanoveny zákonem o pojišťovnictví⁸ a vycházejí ze směrnice Solventnost II.⁹ Pravidla pro řídicí a kontrolní systém jsou v omezené míře obsažena i v § 48 zákona o distribuci pojištění a zajištění, ačkoli s tímto pojmem nepracuje. Řídicí a kontrolní systém je prostředkem, v jehož rámci má být řešení problematických situací zdůvodněno a zdokumentováno, například ve formě vnitřního předpisu, právního stanoviska či projektové dokumentace. Ta pak může být využita na obhajobu souladnosti určitého postupu s požadavky na výkon činnosti s odbornou péčí. Je rovněž třeba zdůraznit nutnost používání přiléhavé terminologie ve smluvní dokumentaci, kterou pojišťovna vytváří. Pokud totiž použitý výraz připouští různý výklad, vyloží se v pochybnostech k tíži toho, kdo jej použil jako první.¹⁰ Použití nevhodného termínu tak může být v rámci činnosti správního dozoru nebo soudního sporu vykládáno k tíži pojišťovny.

Kdo a jak může provádět výklad práva

Zásadní rozdíl mezi rozhodovacími pravomocemi soudu a dohledového orgánu však spočívá v tom, že zatímco soud může v konkrétním případě a na základě příslušných skutkových okolností např. rozhodnout, že určitá smlouva je neplatná (zcela nebo částečně), dohledový orgán do soukromoprávních jednání zasahovat nemůže.

Dohledový orgán může konstatovat, že došlo k porušení právních předpisů. K takovému porušení může dojít jak v rámci kontraktace, tak mimo ni – např. při plnění informačních povinností. Pokud některý (obvykle soukromoprávní) předpis neobsahuje vlastní sankce za porušení primárních povinností, které stanovil, může ČNB učinit závěr, že došlo k porušení povinnosti sekundární, která je představována právě výkonem činnosti s odbornou péčí. Pokud tedy např. nejsou splněny informační povinnosti podle zákona o distribuci pojištění a zajištění, lze uložit pokutu za konkrétní přestupek dle jeho osmé části. Došlo-li však k porušení pravidel občanského zákoníku či smluvního závazku vůči zákazníkovi, lze udělit sankci za nedodržení odborné péče.

Judikatura a soud jako normotvůrce

Dohledovým orgánem bývá někdy požadováno dodržování judikatury, tedy zejména rozhodovací praxe Nejvyššího a Ústavního soudu. Ačkoli judikáty působí retrospektivně ve sféře hmotného práva, české soudy nerozhodují precedenčně. Jedná se pouze o pseudoprecedenty, tedy rozhodnutí působící s autoritativní vahou, která vycházejí z konkrétního skutkového stavu a mohou být další soudní praxí překonána. Nemají tak jakýsi „paušální dopad“ na platnost již existujících právních jednání. I pokud právní jednání vznikají či jsou měněna v rozporu s judikáty vycházejícími z jiného skutkového stavu, nelze dle názoru autora konstatovat porušení zákona, resp. odborné péče.

Pravomoc formulace dekontextualizovaných pravidel a norem náleží zákonodárci.¹¹ V českém právním systému je pravomoc soudů zasahovat do právního systému a ovlivňovat jej dána pouze svěřenou pravomocí rozhodovat spory, což de facto znamená, že je i omezena skutkovými okolnostmi daného případu.¹² Judikatura logicky často vychází z již neúčinné právní úpravy (např. zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, zákon č. 37/2004 Sb., o pojistné smlouvě, apod.), a proto nelze plně aplikovat na právní vztahy, které se řídí pozdějšími právními předpisy. Stejně tak např. závěry o řádném seznámení se součástmi pojistné smlouvy v papírové formě nelze aplikovat na elektronickou kontraktaci. Při aplikaci judikatury vycházející z předchozí právní úpravy na vztahy řídící se aktuální úpravou je nezbytné vyhodnotit, zda není vůči nim obsoletní.

Judikatura v dohledové praxi

Pojišťovny by tedy měly sledovat a vyhodnocovat judikaturu s ohledem na obsah a podmínky distribuce vlastních smluv, vývoj právní úpravy a technologický pokrok, zejména elektronizaci právních jednání. Na základě zjištěných odlišností je vhodné připravit si argumenty na obhajobu svých jednání pro případ soudních sporů i dohledových aktivit. Tím lze v důsledku podpořit rozvoj judikatury, který stagnuje zejména v oblasti elektronických právních jednání a často se uplatňují judikáty vztahující se k již neúčinným právním předpisům.

Na závěry judikátů se často odkazuje i specifický regulativ prezentující názory pracovníků sekce dohledu nad finančním trhem – jedná se o tzv. dohledové benchmarky, které však nejsou formálním pramenem práva ani nepředstavují závazná výkladová stanoviska. Ta by totiž měla být obsahem úředních sdělení, která jsou předvídána zákonem.¹³ Není zřejmé, proč ČNB nevyužívá pro výklad právních předpisů právě úřední sdělení, která jsou vydávána v rámci pravomoci bankovní rady a vyjadřují její názory. Např. benchmark č. 3/2019¹⁴ je založen na vybraných judikátech, ze kterých vyplývají požadavky na seznamování zákazníků se součástmi smluvní dokumentace. Jedná se o judikaturu, která se vztahuje ke smlouvám uzavřeným za účinnosti zákona o pojistné smlouvě, tedy počínaje 1. 1. 2005 a konče 31. 12. 2013. Nelze tedy učinit jednoznačný závěr, že jsou požadavky benchmarku č. 3/2019 aplikovatelné na smlouvy uzavřené počínaje 1. 1. 2014, tedy v režimu občanského zákoníku.

Judikatorní závěry nevyvolávají nutnost provádět změny soukromoprávních jednání, která nejsou jejich předmětem. To zejména platí o smlouvách uzavřených před vydáním judikátu, které neodporují právním předpisům platným v době uzavření, ale nejsou v souladu s názory vyslovenými v rozsudku, který se zabývá skutkově odlišnou věcí. A to přesto, že závěr pozdějšího soudního rozhodnutí je obecně aplikovatelný na obdobná právní jednání. Např. pojišťovna, jejíž konkrétní pojistné podmínky byly vyhodnoceny jako nicotné soudním rozhodnutím, může na základě vlastního posouzení právního rizika dojít k závěru, že je třeba změnit smlouvy s určitou skupinou klientů, kterých se dané podmínky týkají. Mohla by ovšem zaujmout i odlišný přístup, tedy např. dohodu na ukončení smlouvy nebo ochotu podstoupit soudní spor v každém případě, kdy k němu dojde.

Platnost smluv či jejich komponentů je otázkou unesení břemene tvrzení a břemene důkazního v konkrétních případech, aby bylo prokázáno, že smlouva, resp. její jednotlivé části jsou platné, tedy závazné pro obě smluvní strany. V případě smluv, které již byly uzavřeny za platnosti nového občanského zákoníku, bude muset pojišťovna v soudních sporech prokázat, že smlouva byla uzavřena v souladu s ním. Ovšem v případě, že občanský zákoník poskytuje příznivější možnosti než předchozí právní úprava, ze které vychází značná část judikatury, kterou nejen soudy, ale i dohledový orgán ve své výkladové praxi stále aplikují, je třeba mít připravenou výstižnou argumentaci zohledňující rozdíly mezi jednotlivými právními úpravami s případným přihlédnutím ke specifikům elektronické kontraktace. Nelze předvídat, zda soud konkrétní způsob předávání informací vyhodnotí jako dostatečný a jak bude posouzen nárok klienta ve finančním vyjádření, které se může odvíjet od mnoha různých faktorů daného případu. Prokázat řádné předání součástí pojistné smlouvy je možné různými důkazními prostředky, které mohou být od samotné smluvní dokumentace odlišné (specifickou povahu bude mít např. prokazování předání informací prostřednictvím informačních systémů či e-mailu v rámci elektronické kontraktace). Pokud dohlížený subjekt vhodnou argumentací obhájí postup, který považuje za zákonný, přestože není v souladu s judikaturou či dohledovými benchmarky, měl by se tak vyhnout závěru, že v rámci své činnosti jednal v rozporu s požadavkem na výkon činnosti s odbornou péčí. Odborná péče totiž může vyústit i v odlišný výklad právních předpisů, než zastává dohledový orgán; je protikladem nedbalosti či svévole, může však vycházet z jiných názorových východisek.

Porušení veřejnoprávních povinností, ať již ze strany pojišťovny samotné, či pojišťovacího zprostředkovatele, může mít vliv na neplatnost soukromoprávního jednání pouze v případě, že ji pravomocně vysloví soud. Nejvyšší soud k tomu uvedl,¹⁵ že s ohledem na smysl a účel zákona je třeba posoudit, zda postačí uplatnění zákonem předvídaných veřejnoprávních sankcí, jako jsou nápravná opatření či správní tresty (pokuty, odnětí oprávnění k činnosti), nebo zda smysl a účel zákona žádá, aby předmětná smlouva byla považována za neplatnou. Za tímto účelem musejí být zváženy další okolnosti, jako je veřejný zájem, a to zejména s ohledem na stranu, k jejíž ochraně je určeno předmětné zákonné ustanovení. Nezbytné je posoudit rovněž dikci, smysl a účel zákona a především následky pro druhou stranu, pod kterými je nutno vidět zejména ochranu dobré víry a nabytých práv této strany. Lze učinit závěr, že v případě, kdy zákonný zákaz směřuje pouze vůči jedné ze stran smlouvy, je třeba považovat smlouvu za neplatnou pouze výjimečně, pokud by to bylo neslučitelné se smyslem a účelem daného zákonného zákazu. Ani porušení veřejnoprávní povinnosti takového charakteru, jako je neoprávněné podnikání, však samo o sobě nemůže způsobit bez dalšího neplatnost smlouvy uzavřené podle soukromoprávního předpisu.

Kritérium platnosti smlouvy tak musí být hodnoceno podle toho, zda mělo porušení veřejnoprávních povinností negativní dopad do roviny soukromoprávní. Míra tohoto dopadu bude rozdílná v případě smlouvy spotřebitelské, smlouvy mezi podnikatelskými subjekty, kde jeden z nich je slabší stranou, a smlouvy mezi sobě rovnými subjekty. Pravomoc ke konstatování neplatnosti smlouvy má pouze soud a nelze tak paušálně posuzovat odlišné skutkové stavy podle podobnosti a požadovat změny smluv na základě judikatorních závěrů.

Dohledový orgán je však oprávněn konstatovat porušení veřejnoprávní povinnosti, a to v rámci správního uvážení, kdy je správnímu úřadu umožněno rozhodnout v mezích zákona podle vlastního uvážení. Jednou ze stěžejních zásad správního řádu je pak zásada zákazu zneužití správního uvážení.¹⁶ Jejím cílem je, aby pravomoc správního orgánu byla uskutečňována k takovým účelům a takovým způsobem, k jakým mu byla zákonem svěřena.

Možnosti obrany proti rozhodnutí správního orgánu

Rozhodnutí ČNB se lze bránit návrhem na jeho zrušení v rámci správního soudnictví.¹⁷ Správní žaloba musí splňovat zákonné náležitosti, aby mohla být projednána.¹⁸ Kromě správného označení napadeného rozhodnutí správního orgánu je zejména třeba v žalobním petitu vhodně formulovat, jak má soud rozhodnout – půjde tedy zejména o návrh na zrušení rozhodnutí. Dále je třeba uvést, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce rozhodnutí za nezákonné. Současně s podáním žaloby může žalobce požádat soud, aby žalobě přiznal odkladný účinek,¹⁹ jestliže by právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nenahraditelnou újmu. Vyhoví-li soud takové žádosti, znamená to, že až do rozhodnutí o žalobě samotné se pozastavují účinky právní moci rozhodnutí správního orgánu, například jeho vykonatelnost.²⁰ Nebrání-li se sankcionovaný subjekt ve správním soudnictví a podvolí-li se výroku správního orgánu, což se stává v drtivé většině případů zejména z důvodu vlastní nejistoty v otázkách dodržování právních předpisů, je tak v podstatě vlastní pochybení akceptováno.

Poznámka: Tento text byl zpracován v rámci projektu studentského vědeckého výzkumu „Vývoj finančněprávní a trestněprávní regulace pod vlivem normotvorby Evropské unie“ realizovaného v letech 2020–2022 na Právnické fakultě Univerzity Karlovy, SVV 260 493/2020.